完善職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展機制
■學習黨的十九屆四中全會精神專論·教育篇
編者按黨的十九屆四中全會從黨的十九大確立的戰略目標和重大任務出發，對教育作出了新部署，明確了提高教育治理體系和治理能力現代化水平的總體方向和任務重點。教育科學版自今日起開設“學習黨的十九屆四中全會精神專論·教育篇”，約請專家深入學習領會全會精神，以期提高認識、凝聚共識，助力教育系統貫徹落實全會精神，加快推進教育現代化、建設教育強國、辦好人民滿意的教育。
黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“完善職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展機制。”這是深入貫徹落實黨的十九大精神、朝著“構建服務全民終身學習的教育體系”方向闊步前進的重大決策，在推進教育領域治理體系和治理能力現代化進程中，必將處于十分重要的位置。
國際國內職業技術教育、高等教育、繼續教育的基本定位
世紀之交以來，世界上出現生產生活方式和學習方式兩大轉變態勢，即由工業化社會向智能社會轉變，由一次性學歷教育向終身學習轉變。若一國僅靠全面普及普通教育（即使普及普通高等教育），卻沒有適應人力資源市場需求的職業技術教育和繼續教育，則很難保證經濟社會可持續發展。許多國家實行的技術職業教育與培訓（簡稱TVET），或謀生教育（基于工作的教育）在德國、英國、澳大利亞和韓國等部分發達國家，成為實現經濟繁榮社會進步的主因，在不少發展中國家被視為實現經濟社會穩定發展的關鍵。
聯合國教科文組織2011年版《國際教育標準分類》認為，普通教育是指為發展學習者的普通知識、技藝和能力而設計的教育，通常為進入同級或更高級教育做準備，并為終身學習奠定基礎。而職業教育包括培訓，是使學習者獲取職業或行業特定的知識、技藝和能力的教育，完成包括實習實訓的課程后，可獲得政府部門或勞務市場承認的職業資格證書，并不強調與學歷學位文憑相聯。在正規教育之外，該標準分類還界定了非正規教育、非正式學習、順帶學習或無約束學習。這些教育相當于繼續教育，均可為終身學習助力。近年來，各國技術職業教育與培訓也有與高等教育、繼續教育相融通的趨向。2015年的聯合國教科文組織《教育2030行動框架》提出，“包括大學以及成人學習、教育與培訓在內的技術職業教育與培訓、高等教育，都是終身學習中的重要因素。”
新中國成立后，實施正規學校教育，同時定位職業技術教育和業余教育，顯著提高了億萬群眾的文化水平。改革開放初期，黨中央1985年發布《關于教育體制改革的決定》，黨中央、國務院1993年印發《中國教育改革和發展綱要》，均對職業技術教育、高等教育、成人教育的改革發展作出一系列部署，特別在對“職業技術教育”的政策表述上保持了高度連續性。進入20世紀90年代，國家先后頒布《教育法》《職業教育法》和《高等教育法》，在職業技術教育、高等教育、繼續教育制度之間，存在相互套疊的關系。
1995年的《教育法》規定，“國家實行學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學校教育制度”“國家實行職業教育制度和成人教育制度”。在法律概念層面，職業技術教育被職業教育替代。在2015年第二次修訂中，《教育法》刪去成人教育制度，改為繼續教育制度。盡管目前對繼續教育尚未專門立法，但是《教育法》規定從業人員有依法接受職業培訓和繼續教育的權利和義務，并規定保障公民接受各種形式的職業培訓，國家鼓勵發展多種形式的繼續教育，促進不同類型學習成果的互認和銜接，推動全民終身學習。
1996年的《職業教育法》規定本法適用于各級各類職業學校教育和各種形式的職業培訓，對以初中后為重點的不同階段教育分流作出規定。1998年的《高等教育法》對學歷和非學歷、全日制和非全日制教育形式的高等教育作出規定，高等學歷教育分為專科、本科和研究生教育，高校和其他高教機構應當承擔實施繼續教育的工作。雖然該法未直接涉及職業教育，但蘊含了同職業技術教育、繼續教育相互銜接的導向。
職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展的深遠意義
職業技術教育、高等教育、繼續教育，是教育鏈接就業的樞紐組合，是提高國民素質、開發人力資源的關鍵環節。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視職業技術教育、高等教育、繼續教育，不斷作出全局謀劃。習近平總書記強調勞動者素質對國家和民族發展至關重要，要求職業教育堅持產教融合、校企合作，堅持工學結合、知行合一，引導社會各界、行業企業積極支持職業教育，大規模開展職業技能培訓，加快培養大批高素質勞動者和技術技能人才。習近平總書記同時強調，高等教育是國家發展水平和發展潛力的重要標志，要求提升教育服務經濟社會發展能力，調整優化高校區域布局、學科結構、專業設置，加快一流大學和一流學科建設，推進產學研協同創新，積極投身實施創新驅動發展戰略，著重培養創新型、復合型、應用型人才。
為此，《決定》在新時代新形勢下重申“職業技術教育”，從一定意義上反映了將職業教育和技術教育熔鑄一爐的頂層設計意圖，要求與高等教育、繼續教育統籌協調發展，從而為中國制造、中國創造、經濟高質量發展、社會和諧進步提供可靠支撐。
根據習近平總書記重要論述，相關制度體系創新已經掀開新的序幕。2014年的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出，鞏固提高中等職業教育發展水平；專科高等職業院校培養服務區域發展的技術技能人才，加強社區教育和終身學習服務；發展應用技術本科的職業教育；優化以職業需求為導向的專業學位研究生培養模式；積極發展多種形式的繼續教育；建立有利于勞動者接受職業教育培訓的靈活制度。同年，教育部等六部委聯合發布《現代職業教育體系建設規劃》，確定普通教育、職業教育、繼續教育的相互鏈接關系，既有高中階段普通高中和中職，也有普通本科、專科層次高職和應用型本科，研究生階段分為學術學位與專業學位，且同人力資源市場中的培訓相對接。
在我國的學習型社會架構中，職業技術教育、高等教育、繼續教育將貫穿人的一生，發揮著縱橫交叉、四通八達的支柱作用。其中，繼續教育的鏈條最長，既有獲取學歷的正規或非正規教育，更有海量的非學歷或非正式教育培訓；既需要職業技術教育、高等教育系統擔負法定責任，更需要行業企業深度參與。從黨的十八屆三中全會首次在黨的文件中確定構建勞動者終身職業培訓體系方向，到黨的十八屆五中全會提出推行終身職業技能培訓制度，再到《決定》明確健全終身職業技能培訓制度的新部署，都為職業技術教育、高等教育、繼續教育的融合發展提出了新的要求。
職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展機制的要點
在新時代新形勢下，黨的十九大要求“完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作。加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展……辦好繼續教育，加快建設學習型社會，大力提高國民素質”。黨中央、國務院印發《中國教育現代化2035》，重點對構建服務全民的終身學習體系等方面進行長遠謀劃。在此基礎上，《決定》對完善職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展機制作出新的部署，有以下三個方面要點。
第一，以深化考試招生制度改革為牽引，拓展搭建各類教育統籌協調發展機制的通道。統籌協調發展職業技術教育、高等教育、繼續教育，迫切需要扭轉普通教育通道“千軍萬馬過獨木橋”的局面，在普通教育和職業技術教育的不同通道上，深入改革考試招生制度，培養大批高素質勞動者、技術技能型人才和高層次專門人才。重點是完善綜合評價多元錄取機制，推進職業院校分類招考和注冊入學。其中，隨著高中階段教育的普及，普通高中和中職學校應實行自主招生和注冊入學。從專科高職院校到應用技術本科學院，在考試內容、錄取方式和時間安排上應與普通本科高校分開，使大多數學生從中考高考競爭壓力下解放出來，選擇適合自己個性發展的教育和學習方式。同時試行高等學歷教育寬進嚴出機制，鞏固專業學位與學術學位研究生分類招考制度的改革成果。
第二，以建立國家資歷框架為重點，構建銜接溝通各級各類教育、認可多種學習成果的終身學習立交橋。根據習近平總書記關于教育的重要論述和《中國教育現代化2035》規劃要求，國務院2019年印發的《國家職業教育改革實施方案》認為，“職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”，并對完善國家職業教育制度體系進行細化部署。相應地，按照《決定》新的決策方向，必須搭建職業技術教育與普通教育、學歷教育與非學歷教育、職前教育與職后教育相互溝通銜接的機制。其重點將是，構成網格化國家資歷框架，統領基于個人學習賬號和學分累計制度的國家學分銀行制度，與職業資格證書制度、泛在學習成果認證制度相銜接，推進非學歷教育學習成果、職業技能等級學分轉換互認，允許學習者通過課堂學習、在線學習、自學等方式獲得學分，實行彈性學制，強化職業技術學校和高等學校的繼續教育與社會培訓服務功能，推動各類學習型組織建設，優化全民終身學習制度環境。
第三，以產教融合和產學研協同創新為突破口，形成各類教育和產業企業密切合作的新格局。深化產教融合，推進產學研協同創新，是推進人力資源供給側結構性改革的迫切要求，也是創新促進科技成果轉化機制、積極發展新動能的有效途徑。以黨的十八大為起點，十八屆三中、五中全會直至黨的十九大、十九屆四中全會接續作出的一系列重大決策，越來越受到產業企業界、職業技術院校、高等學校、科研機構的高度重視，已經成為當前完善職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展機制的重要步驟。產學研各方不僅可以在協同育人方面取得單方不可能實現的效能，而且可以在研發資源共建共享上發揮倍增效應，促進教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈有機銜接。可以期待，在中央有關部門統籌指導下，各省（自治區、直轄市）緊扣國家和省域的創新驅動發展戰略需求，支持企業、科研院所和職校高校共建協同創新平臺和聯盟，從基礎研究、應用基礎研究到應用研究，建設產學研協同創新基地，對接成果中試孵化和后續產品化、產業化，尋求跨領域行業協同創新可能，從立足本地到服務周邊，乃至輻射到全國及境外。
總之，改革開放40余年來，我國職業技術教育、高等教育、繼續教育從恢復性發展、穩定分流渠道，到步入法治軌道、不斷拓展資源，形成了定位清晰的制度體系，在提高教育普及水平、向各行各業輸送專業技術人才和熟練勞動力后備力量上取得顯著成就，也對創新體系建設作出重要貢獻，為增強我國綜合國力和國際競爭力注入強大活力。當前，職業技術教育、高等教育、繼續教育正處于邁入完善統籌協調發展機制的階段，定會煥發更加蓬勃的生機。
（作者張力，系國家教育咨詢委員會秘書長、教育部教育發展研究中心原主任）
